为进一步规范支付服务市场，防范支付风险，1月20日，央行发布《非银行支付机构条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》）。按照业务实质将非银行支付机构的支付业务重新划分为储值账户运营业务和支付交易处理业务两类，分类确定业务监管要求。

其实，早在2010年6月份，为促进支付服务市场健康发展，规范非金融机构支付服务行为，防范支付风险，保护当事人的合法权益，央行制定了《非金融机构支付服务管理办法》，奠定了非银行支付机构监管基础。

时隔十余年，一个更严格的非银支付领域监管框架正在酝酿。中信证券研究报告认为，目前尚无一家非银行支付机构符合商请审查是否具有市场支配地位的认定标准。业内人士认为，历经十年发展，非银支付领域监管的重新梳理已势在必行。

政策收紧利好非银支付领域、规范市场监管与时俱进

《条例》的起草，意味着支付行业监管的法律层级有望进一步提升,将使部门规章升级为行政法规。招联金融首席研究员、中关村互联网金融研究院首席研究员董希淼表示，防范支付领域金融风险是守住不发生系统性金融风险底线的重要一环。

央行指出，近年来支付服务市场快速发展，创新层出不穷，风险复杂多变，机构退出和处置面临新的要求。根数据显示，2020年第三季度，非银行支付机构处理网络支付业务2345亿笔，金额78.96万亿元，同比分别增长22.65%和23.38%。

快速发展的市场也不断暴露出一些问题，比如，一些非银行支付机构互联、直连，通过银行违规进行跨行清算；部分机构"无照驾驶"，未经许可非法从事支付业务；违规经营、挪用客户备付金等风险事件也时有发生。

针对支付行业乱象，近年来相关监管措施密集出台。2017年以来，人民银行相继从备付金、跨行清算、业务许可、条码支付等方面密集出台文件进行规范。近期，监管针对互联网金融尤其是互联网巨头屡出重拳。相继出台网络小贷新规、征信新规，叫停互联网平台销售银行存款产品，约谈蚂蚁金服并提出整改措施等。而最新出台的针对非银行支付机构的监管条例，从出台的意图上，和上述监管行为一脉相承，都是秉着"回归本源、服务实体经济的原则"。

此外，《条例》提到，央行将按规定对非银行支付机构进行综合评价和分类评级，并根据分类评级结果采取差异化、针对性的监管措施。这也体现了金融监管分类管理的思想，有利于对支付机构扶优惩劣。

《条例》着眼长远，短期内尚无平台会实质性触发支配地位认定

《条例》最引人注目的是第55条"市场支配地位预警措施"、第56条"市场支配地位情形认定"和第57条"市场支配地位监管措施"。明确了市场支配地位的认定标准，并对滥用市场支配地位的认定程序、处罚措施进行了安排。

业内人士指出，征求意见稿中，"市场支配地位预警措施"与"市场支配地位情形认定"两个相邻的条款中，用以计算市场份额占比的"分母"，口径并不相同，以至于难以明确判断支付宝和微信是否会被认定为具有市场支配地位。

"达到预警程度的红线，相对清晰一些，因为分母都是'非银行支付服务市场'，支付宝和微信两家，无论是笔数还是金额，占比都轻松超过二分之一；但在'市场支配地位情形认定'环节，全国电子支付市场作为分母，是否意味着包含银行支付的部分，需要明确。"一位熟悉非银支付市场的银行人士对路透表示，支付宝、微信支付的特征是小额、高频，交易笔数庞大，但金额方面，与银行业的支付清算规模则不在一个量级。

央行发布的《2020年第三季度支付体系运行总体情况》中，"电子支付"栏目下的数据显示，2020年三季度，银行共处理电子支付业务649.77亿笔，金额696.44万亿元；同期，非银行支付机构处理网络支付业务2,345.00亿笔，金额78.96万亿元。

若从交易笔数来看，非银支付机构的业务占比超过78%；但从交易金额来看，非银支付机构的业务占比则仅为约10%。

对此，中信证券研究报告认为，目前尚无一家非银行支付机构符合商请审查是否具有市场支配地位的认定标准。因此，《条例》的出台更多着眼于长远，短期内尚无平台会实质性触发支配地位认定并实施监管措施。但措施出台的本身赋予了央行前所未有的监管权力，含有明确的政策风向和威慑效力。

由此，可以明确的是，一个全面监管的时代正在开启，包括互联网金融行业在内的所有行业都将被纳入政策运行的轨道，在监管中稳步前进。

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