近年来，我国在线旅游市场快速发展，在线旅游平台数量激增。一方面为出游者提供了便捷服务，带动了旅游行业发展；另一方面也暴露出不少问题，如在线旅游产品和服务良莠不齐，侵害旅游者正当权益、扰乱市场秩序。由此，加强行业监管，规范市场秩序的呼声渐高。

不久前，文化和旅游部发布《在线旅游经营服务管理暂行规定》（下称《规定》），并于今年10月1日起正式施行。《规定》回应社会热点问题，将“不合理低价游”、评价权保障、旅游者信息使用等事项纳入监管；同时明确提出，“各级文化和旅游主管部门应当积极协调相关部门在财政、税收、金融、保险等方面支持在线旅游行业发展”。业内专家表示，《规定》的正式实施，对规范我国在线旅游经营服务行为具有重要意义。

对多部法律法规具体适用的推进

据文旅部相关负责人介绍，《规定》依据《中华人民共和国旅游法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国电子商务法》《旅行社条例》等相关法律、行政法规制定。随着旅游法、网络安全法、电子商务法等法律的颁布实施，出台《规定》的上位法基础初步完备，立法时机基本成熟。

中国政法大学民商经济法学院副教授申海恩接受民主与法制社记者采访时表示，上述法律法规的制定均有其特定的立法目的和适用范围，在各自的适用范围上均会对在线旅游经营活动构成约束。比如旅游法是旅游行业规范的基本法，消费者权益保护法是对包括生产生活过程中所有消费者的权益保护规范，网络安全法主要维护网络空间主权和国家安全、社会公共利益，电子商务法则旨在规范网络形式的经营活动。

“许多人往往无法认识到这一点，甚至对这些法律是否适用于在线旅游经营活动存在争议。《规定》的出台，从行业主管部门角度看，它明确了上述法律对在线旅游经营活动的约束，澄清了一些争议。它不仅是对上述法律法规具体适用的推进，也是对在线旅游经营者经营活动的具体规范。”申海恩说。

申海恩认为，《规定》制定的基本出发点，是将网络安全法、电子商务法所确立的基本规则与在线旅游经营服务管理的实践相结合。它对网络安全法、电子商务法所确立的包括平台经营者、平台内经营者责任与在线旅游经营者等进行了妥当的衔接。其实质是对网络安全法与旅游法的有效衔接。

“旅游法起草过程中，曾经考虑将在线旅游经营活动纳入规范，但由于当时研究不足，且电子商务法也在同步起草过程中，所以旅游法仅在第48条对在线旅游经营活动做了原则性规定。当时的考虑是电子商务法的规则同样适用于在线旅游经营活动。”申海恩说，《规定》是在延续旅游法立法指导思想的基础上，对电子商务法出台后在线旅游经营活动行为的进一步规范。

为在线旅游平台发展提供指导意见

著名智库平台网经社电子商务研究中心发布的《2019年度中国在线旅游市场数据报告》显示，2019年在线旅游市场交易规模约10059亿元，相比2018年的8750亿元增加14.96%。此外，2019年在线旅游用户规模达4.13亿人，同比2018年3.92亿人增长5.35%。

但申海恩认为，目前我国在线旅游还处于发展初期。“其主要是将推广、销售等环节通过网络方式进行，在旅游服务提供过程中，仍存在传统旅游固有的‘零负团费’、强制消费、‘甩团卖团’等情形。除此之外，因在线经营旅游业务而衍生的‘大数据杀熟’、虚假评价引诱、订单默认搭售、恶意攫取旅游者个人信息、平台和经营者之间的复杂关系等，都是目前在线旅游存在的主要问题。”

北京市法学会旅游法学研究会会长杨富斌表示，《规定》的出台对在线旅游行业的发展具有十分重要的意义。“在线旅游经营服务已成为当前信息网络时代旅游经营服务的主要形式之一，对在线旅游经营服务行为进行法律规制，不仅是我国市场经济运行的内在要求，也是保障广大旅游者合法权益，规范在线旅游市场秩序的内在要求。从近年来在线旅游经营服务现状来看，尽管从总体上其发展势头良好，但市场上也存在不规范经营现象，《规定》的出台，正当其时。”

杨富斌认为，《规定》的出台和实施是促进在线旅游行业可持续发展的内在要求。“对于信息网络时代旅游业中出现的新生事物——在线旅游经营服务，现有法律法规并没有十分明确和具体的规定，因此针对在线旅游经营服务行为出台和实施《规定》，对在线旅游主体予以界定，对其经营服务行为予以明确规范，对旅游者应当承担的相关责任做出明确规定，对相关行政监督检查行为进行规范等，是非常有必要和有意义的。”

据文旅部相关负责人介绍，《规定》集中总结市场管理、行业发展经验与教训，明确回应近年来社会反映的热点、市场监管的难点、行业发展的痛点，填补了在线旅游领域立法的空白。《规定》发布后，在线旅游经营者和从业者多数对其持肯定态度。北京友道国际旅行社有限公司网络部经理纪飞接受本社记者采访时说：“《规定》对于线上旅游的规范，充分体现了国家管理部门对线上旅游的重视。未来的消费主力军是‘80后’‘90后’‘00后’新一代年轻人，他们购物消费更依赖网络平台。《规定》明确了在线旅游的发展方向，有利于线上旅游产品良性发展，让游客对线上旅游产品更加信赖，同时也为在线旅游平台今后的发展，提供了框架性指导意见。”

申海恩认为，《规定》的出台对捋顺在线旅游经营主体之间的法律关系、在线旅游经营平台、经营者之间的责任有极大的帮助。“目前，《规定》为在线旅游的基本经营规范设定了框架，虽然有些规定还比较宽泛，但未来在线旅游的管理规则的发展，必将是在《规定》基础上不断进行细化、推进。”申海恩说。

把好网络平台“入门关”

申海恩认为，从近年来在线旅游行业发展来看，未来在线旅游市场发展潜力巨大，竞争将日趋激烈，此时出台《规定》明确在线旅游经营主体及适用范围，其目的在于厘清在线旅游市场结构，对各有关主体应当承担的经营责任进行框定，通过对在线旅游经营规范，可以推动旅游产业转型升级。

“《规定》明确了‘在线旅游经营者’‘平台经营者’‘平台内经营者’等基本概念，这对旅游者和旅游行政管理者在选择服务商和监管服务商时有了明确指引，避免了概念上的混淆。同时规定了‘未经平台核验和登记的经营者不得在平台内从事在线旅游经营服务’，这对旅游者在线上选择旅游经营服务时选择合格的经营者，保护自身的合法权益，具有极其重要的意义。旅游者通常很难在网上辨识旅游经营服务商是否有相应资质及其服务质量优劣，因此平台经营者把好网络平台的‘入门关’，对保护旅游者合法权益具有根本意义。”杨富斌说。

《规定》发布后，社会普遍关注到其明确将“大数据杀熟”行为纳入监管。《规定》第15条规定：“在线旅游经营者不得滥用大数据分析等技术手段，基于旅游者消费记录、旅游偏好等设置不公平的交易条件，侵犯旅游者合法权益。”但针对在线平台“大数据杀熟”行为，消费者维权时举证难等问题并未明确规定。

对此，申海恩认为，在线旅游消费中的举证问题相较于传统旅游消费的举证难度反而要小一些，在线旅游基本都有可能对消费记录、交易条件、价格进行保存，而传统旅游消费中存在的“价格歧视”，旅游者则很难举证。因此，解决消费者维权时举证难问题，还需要消费者提高法律意识，对在线旅游交易过程证据进行保存，在确定相关交易顺利完成后再消除有关记录。此外，消费者还有必要对个人信息记录进行有效保护，避免个人信息被过度获取，为平台“滥用大数据分析技术”提供方便。《规定》第15条仅做了禁止性规定，并未设定相应罚则，因此在线旅游经营者违反此规定，行政主管部门也欠缺处罚依据。旅游消费者还需要通过法律手段，寻求民法上的救济。

“《规定》针对的问题，主要涉及在线旅游经营资质、虚假宣传、侵害旅游者评价权、大数据不公平交易条件等。《规定》对这些问题的规范，虽不可能使违规行为一夜间销声匿迹，但具有回应旅游市场呼声、提高相关执法部门认识的作用，也在一定程度上能够遏制相关违法违规行为发生，将对在线旅游市场的健康发展起到保驾护航作用。”申海恩说。

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